在第三次全國文物普查登記的近77萬處不可移動文物中，有近80%屬於古代建築物及構造物。這些文物建築年久失修、使用不當,存在問題較多。實施保養維護工程、搶險加固工程、修繕工程、保護性設施建設工程、遷移工程等是文物建築保護的常用手段，也是各級文物行政部門的重點工作內容。現實中，文物建築保護工程在質量監管方面存在著諸多問題，面臨著許多困境。如何加強對文物保護工程質量的監管，提高文物保護經費的使用效能，同時，以“不改變文物原狀”與“最小干預”為原則，遵循“原材料、原形制、原工藝”的施工方法，達到文物建築“延年益壽”的目標，需要我們認真研究出現的新情況新問題，履職盡責，不斷創新，尋找對策，破解難題。

    工程質量監管面臨的主要難題

    文物維修工程質量管控是文物行政部門普遍遇到的最大難題之一，難就難在：

    方案審批通過難。按照有關的法律法規要求，凡對文物保護單位本體、保護范圍及建設控制地帶范圍內的所有建設，工程設計方案都應經相應的文物行政部門審批。目前，工程設計方案經第三方或委托專家審核能一次性通過的約占80%，有些方案需二次或多次修改才獲通過。有的雖獲通過但專家們給出的修改完善意見少則幾條，多則十幾條，其主要原因是設計方對文物保護工程應把握的原則和方法理解不透，對文物環境風貌的控制要求認識不足，還是沿用一般建築維修理念來設計文物建築的維修方案。同時，由於前期現場主客觀條件的限制，影響了調查測繪數據的調取。造成方案設計深度不夠，缺乏准確性和針對性。還有的設計方因項目小，利潤薄，所以設計不認真，隨意對付。

    資質掛靠杜絕難。設計和施工單位必須要依法取得相應的資質後，才能承攬對應級別的文物保護工程項目。但現實中，無資質的單位，以雙方聯合或資質掛靠、乃至偽造資質證書參與工程承攬，此類建築行業的頑疾，也蔓延到了文物保護工程領域，並且已經成為行業潛規則。政府層面則因相關部門之間信息交流不暢，很難杜絕。

    設計方案落地難。依據相關法律法規和國家文物局的有關規定，文物行政部門一般僅對文物保護工程設計方案進行審核，而十分關鍵的施工圖設計並沒要求審查。施工圖是編制標底的直接依據，也是結算的主要依據。行業明確規定施工方在項目進行中要“按圖施工”，這個“圖”指的就是施工圖，是直接影響工程質量的關鍵，是對設計方案細化落地的關鍵。如果不能對施工圖設計實施審核把關，再好的設計方案也只能是紙上談兵。現實中，許多文物保護工程存在施工結果與設計方案不符或完全相反的現象。

    低價中標避免難。文物保護工程一般都是政府項目，項目實施中招投標環節大多采用低價中標法。由於文物保護工程十分復雜，國內至今尚未出台比較科學完整的《文物保護工程概（預）算定額》。所以，在江蘇此類工程的工程量清單編制時，只能套用版本較早的《江蘇省仿古建築與園林工程計價表》和《江蘇省房屋修繕工程預算定額》的相關標准，導致人工、材料、機械方面測算誤差較大。文物保護工程千差萬別，傳統工藝要求很高，磚木雕刻要精細，油漆、彩繪要慢工細活，人力物力消耗大，費工費時。一旦采用低價中標，工程質量很難保證，眼下所說的“破壞性維修、保護性破壞”多屬此類現象。

    工程質量監管難。文物保護工程施工組織復雜，現場施工過程也是一個探索發現的過程。當設計、施工、監理單位技術力量強，項目經理和現場負責人責任心強、施工經驗豐富，加上建設單位、設計、施工和監理方配合密切，工程質量還是有所保證的。但是，目前文物保護工程方面監理奇缺，有些工程監理的文物保護意識甚至還不如施工方。假如監理責任心不強，就會導致文物構件該拆的要拆，不該拆的也拆了，造成不可逆轉的損失。另外，由於基層文物部門這類專業人才少，難以實施有效監管，特別是一些隱蔽工程施工環節，工程質量就全憑施工方的良心了。

    出現問題整改難。文物保護工程質量好壞一般要經過一個雨季的自然檢驗，屋面滲漏、木構開裂、油漆剝落、結構變形等問題才能暴露。但工程合同約定保修期一般是兩年，竣工驗收又涉及工程款的撥付。目前文物部門驗收僅能從外觀上給出一個評價結果，對一些小問題提出整改意見，即使發現與設計方案有較大出入的地方，因木已成舟，也無法整改，只能將錯就錯。現實中有的工程修舊如新，有的修了時間不長就問題成堆。

    行政處罰追責難。在文物保護工程中，由於相關方法規意識不強，具體工作不到位。出現了工程質量出現重大問題不敢去追責，大事化小，不了了之；建設方代表、監理與施工方關系過於密切，對違規行為不制止，多次無故編報變更施工方案，隨意確認變更工程量；違反原則改變設計方案，不請示不報批，超預算和合同總價數量過大，等等。由於在文物保護工程中，文物行政部門承擔著全面監管責任，發生問題脫不了干系，甚至可能查出本部門人員的問題，對於問題只好捂著蓋著。只要民眾不舉報、媒體不曝光、上級不追查，問題能拖多久就拖多久。

    工程資料歸檔難。施工資料全面反映了文物保護工程情況，對工程質量評定以及後續的管理和維護具有重要的參考價值。現實中，由於建設方對施工資料的重要性認識不足，在施工過程中對收集整理工程資料要求不高，造成竣工驗收時多數保護工程資料不完整，缺項較多。一旦驗收通過後，再要求施工方補充難度很大，有的資料永遠無法補齊，成了永久的遺憾。

    加強工程質量監管的主要對策

    文物是不可再生的文化資源，實施文物保護工程是實現傳統文化保護與傳承的重要手段，是技術與工藝的完美結合。如何加強工程質量監管，提高文物保護經費績效，有效解決保護工程中出現的問題，是各級文物行政部門必須認真研究、不斷創新實踐的課題。

    多溝通確保設計方案質量並不難。各級文物行政監管部門要加強對文物保護責任單位設計方案階段的業務指導，設計單位對文物的前期調查、測繪以及歷史信息研究力求完整准確，工程方案編制中要重視工程語言，能用圖紙表達清楚的就不要用文字；施工說明中對施工方法、采用材料、運用工藝、注意事項等一定要交待清楚。設計方案初步完成後要征求各方意見，尤其是當地附近居民的建議，確保達到設計深度要求；設計方案批准後，施工圖設計是設計方案細化，也是設計方案貫徹實施的關鍵所在。好的設計方案轉變成科學合理的施工設計圖紙，工程質量才有保障。因此，建設方需要組織專家審核把關，必要時聘請第三方對施工圖進行審查，發現問題及時修正。

    加強溝通協調共同把好招標關並不難。選擇一個既有相應資質，技術力量強大，業績聲譽好的企業，又能以合適的價格讓中標單位能精心參與工程建設，是確保文物保護工程質量的重要前提。這就要求文物保護工程建設方在工程招標前主動與政府招標辦溝通，充分說明文物保護工程的復雜性和特殊性，在政策允許的前提下設置合理的招標條件。需要強調的是文物建築的不可逆屬性，本質上要求在工程招投標環節中對最低價中標說“不”！同時，在施工前期的招投標階段，既要注意標底清單編制的全面詳細，又要留足備用金來解決施工中不斷出現的新問題。

    加大信息公開對資質單位有效監管並不難。文物行政部門是文物保護工程資質的審批和監管單位，在重視培育這支文物保護技術隊伍的同時，要采用業務培訓、定期檢查工地、評比優質工程、年度保護工程情況講評等方式，提升行業從業者的職業素質。同時，為了杜絕資質掛靠現象，要加大相關信息的公開，如資質單位名單，有關從業單位、資質人員嚴重違規所受行政處罰的消息，年審不予通過（或限期整改）的單位，以及與資質單位有關且應當公開的信息，通過文物行政部門的門戶網站或文件進行公開，接受社會監督。在投標文件中明確的項目經理和技術負責人未經建設方同意不得隨意替換，一旦發現資質單位有掛靠現象立即責令其整改，並與單位誠信經營記錄掛鉤。

    加強現場監管保證工程質量並不難。建設方在篩選施工隊伍時要向本地施工企業傾斜，以延續彰顯文物建築的地域性特點。施工中要對監理單位提出明確要求，確保其在崗盡責。要定期組織召開工程例會，及時分析和解決施工問題，在確保工程質量的前提下推進施工進度和保證安全生產。對工程變更要從嚴控制，必須經設計方和第三方審查同意後方可實施，必要時要經工程審計方確認。為保證文物保護工程能修舊如舊，在施工時最好聘請當地的老工匠參與現場技術指導。對施工中出現的問題要及時糾正，該返工的必須返工，對材料把關要嚴格，重視對隱蔽工程的驗收環節，確保工程實施的每一步都符合設計要求。

    明確責任發生問題問責落實並不難。文物保護工程是多方合作、各負其責的過程，只有制度完善責任清晰，才能問題有人抓、責任有人擔。這就要求建設方一方面要認真對待與設計、施工、監理等各方的合同起草，特別是責任條款要明晰，避免出現問題糾纏不清。另一方面要對建設方現場代表明確責任，增強他們的責任心和事業心，在確保施工質量的前提下，及時按合同支付工程款，以有效推進工程的進度。對嚴重的工程質量問題，要查找原因，分清責任，並做出嚴肅處理，做到問題不查清不放過，責任不追究到位不放過。在實施階段性和竣工驗收時，要嚴密組織，對發現的問題要明確整改要求，整改到位並經再次驗收合格後，才可確認驗收通過。每個環節都必須有相關責任單位和人員簽字確認，以示負責。

    落實制度定期檢查資料歸檔並不難。工程資料是檢查工程質量、工程進度、工程投資等方面的重要依據，也是今後再次實施文物保護工程的歷史信息。工程資料完善、規范是合格工程的重要內容，應當在工程實施的過程中加強對工程資料的及時收集整理。這就要求工程的各個參與方要指定專人負責工程資料的清理歸檔，必要時將各方負責資料管理的人員進行培訓，統一標准統一要求。建設方在實施工程質量監管時，要把工程資料檢查作為質量監督的重要方面，發現問題及時提醒，切不可到工程竣工驗收時再去“造資料”或“寫回憶錄”，一旦發現工程資料有缺損的，要在工程驗收前補充完畢。只要從一開始就真正重視、責任到人，做出齊全、規整、有價值的工程資料檔案並不難。

    中國文物報2016年7月22日5版