■ 法人違法日益突出 ■ 文物執法被弱化和邊緣化 ■ 呼吁垂直管理與大區督查體制

　　國家文物局去年對100個古城不可移動文物的消失情況進行普查。對於地方自查上報的數字，國家文物局選擇10個縣區，用衛星和其他手段進行復核，發現出入很大。如以這10個縣區的文物消失速率折算到全國，大約一年全國就有1.5萬處不可移動文物消失。

 

　　在領導意識、數字水分的背後，是監督管理體制不暢，導致文物執法難以擺脫權大於法、文物保護頻陷被動的嚴峻現實。

 

法人違法日益突出

 

　　2014年上半年，國家文物局接報在文物保護單位周邊違法建設等案件81起、破壞文物本體案件3起，其中絕大多數為法人違法案件。

 

　　法人違法案件是機關、企事業單位人員，在法人意志支配下，以法人名義組織實施的，相對於個體犯罪來說，法人違法尤其是政府法人違法的破壞性極強，在行政指令和商業利益的左右下，文物往往會遭到毀滅性的破壞，造成惡劣的社會影響。

 

　　這樣的例子屢見不鮮。僅2014年，南京市違規“復建”太平門事件、廣東梅州大規模拆除傳統民居圍龍屋、四川平武報恩寺建控地帶違建案、北京天寧寺違法建設事件、青島德軍要塞被拆毀事件、洛陽市違法開發洛陽宋金老城東南隅歷史街區等，都引發了輿論持續關注。

 

　　一些官員對破壞文物現象持莫失縱容態度，甚至直接干涉、阻撓文物執法。2013年，太原市文物保護單位“晉綏鐵路銀行舊址”在沒有報批文物部門的情況下，由個人私自修繕並變身為飯店。太原市文物局文物管理處的一位人士說，文物局曾下發停工通知，但主事者表示，他是和政府部門“共同修繕”的。

 

　　南京市文物局原局長楊新華告訴瞭望記者，2007年南京市級文保單位張治中故居被開發商拆毀，時任南京市文物局副局長的他立即報警，雖然公安等部門十分重視，但最後的結局卻是上級領導發話叫他和文物部門“不要再管這件事了”。

 

　　不少敢於向上級反映當地文物破壞案件的基層文保干部，甚至遭到打壓。去年轟動全國的四川平武報恩寺建控地帶違法建設案，在工程論證時就遭到當地文保干部的反對。在阻止未果的情況下，當地文保干部集體向國家文物局局長寫了舉報信，這才引起重視。違法事實敗露後，反映情況的文保干部有的被調離崗位，有的被停職。

 

　　“最終案件辦得很漂亮。”國家文物局一位參與辦案的干部說，“但是，那些被當地處理的文保干部，可能這輩子在當地就抬不起頭了。”

 

文物執法被弱化和邊緣化

 

　　《中華人民共和國文物保護法》規定，文物執法主體應是各級文物行政管理部門。可是，執法無權、隊伍薄弱、地位羸弱的現狀，讓基層文物執法難以到位。

 

　　雲南巍山縣拱辰樓大火備受輿論關注，當地文物執法主體本應為巍山縣文體局，但該局並無文物科室，實際負責文物管理執法的，是文體局下屬的事業單位、並不具備執法資格的縣文物管理所。一位文保人士如此評論，國家級歷史文化名城巍山的文物管理體制尚且如此，文物點相對比較少地區就可想而知了。

 

　　中國人民大學政府管理與改革研究中心副主任唐鈞調查發現，全國31個省、自治區和直轄市中，僅北京、浙江和新疆三地設有專門的省級文物行政執法機構。北京市的文物保護隊伍力量最強，編制18人；浙江省的文物監察總隊有編制8人。

 

　　國家文物局督查司督查處處長鄧超介紹，在局省級文物部門中，專門設有文物執法處室的僅有16個省份；地市以及縣一級，多已實施“大文化”政府職能部門合並改革，在文化、新聞、廣電行政執法得以大幅度加強的情況下，文物執法反而有被弱化和邊緣化的趨勢。

 

　　山西省文物局執法督察處負責人表示，山西的11個地級市中，負責文物執法督察的，有的是事業編制，有的是機關的一個處室，市文物局大多數是內設一個安全科負責執法督察，人員編制嚴重不足，僅能對國保、省保、市保每月巡查一次，對大量一般文物根本無力照看。

 

　　文保部門地位羸弱，“說話沒分量”，很多違法工程在政府其他部門的審批下“一路綠燈”，根本不依法征求文物部門意見。即使發生文物違法案件，處理時也往往以證據不足為由，不了了之。

 

　　2012年4月，一家公司未經文物行政部門同意，擅自在張家界市永定區文物保護單位“獨子巖遺址”文物本體上修建加油站，導致文物被徹底破壞。可是，這個加油站在規劃、國土等方面手續齊全，因此當地文物行政部門行政處罰這家公司後，對方不服提起行政訴訟。一審法院支持了當地文物行政部門，二審法院卻撤消了行政處罰，理由是處罰“證據不足”。

 

　　國家文物局政策法規司的一位官員感慨：“現在文物保護最大的矛盾，就是民族整體的長遠利益和當地短期的經濟利益的矛盾。當這個矛盾發生後，如果不是上級主管部門來管，而是由屬地文物部門來管，他們就是想為文物說話，也往往無能為力。”

 

　　據國家文物局統計，2012年，各地共上報文物行政違法案件317起，2013年上報236起，2014年上半年僅上報了80起，呈明顯的“不正常下降趨勢”。與此形成反差的是，輿情監測發現的文物被破壞案件，數量呈上升趨勢。

 

　　多頭管理也加大了文物保護難度。山西省平遙縣有關部門人士對瞭望記者說，現在文物歸國家文物局管，歷史文化名城歸住建部管，生態保護區歸國家林業局管。像五台山、平遙古城等，一般都是多個身份重疊，既有大量文物，又是國家歷史文化名城或國家5A級旅游景區等，這樣就導致多種理念和發展模式碰撞。文物部門強調文物不能動，但對於危害文物的行為又缺少行政手段；建設部門又往往忽略文物保護。因此，就出現一個現象，即政府系統內部，對文化遺產的保護，不能按照一個清晰的線條來管理。在這樣的管理體制中，即便文化遺產出事了，也是處在不斷處理、不斷懲治，文化遺產卻在不斷消失的惡性循環中，得不到長效的保護。

 

垂直管理與大區督查體制亟待建立

 

　　日前，習近平總書記關於保護歷史文物的重要論述產生強烈反響。關心文化遺產保護的各界人士認為，在中央將文物保護工作提升到前所未有高度的情況下，迫切需要建立一套完備有效、上通下達的文物執法體系。

 

　　唐鈞表示，保護文物古建，關鍵在於有力可靠的執法體系，建議設立中央或省級垂直管理的體制，並配以職能齊全的大區域文物督查中心。

 

　　2010年“中國文化遺產保護年度傑出人物”、南京大學政府管理學院講師姚遠認為，從中央和地方關系的角度看，中央政府應當通過有效的制度安排，約束地方政府的行為。另外，有必要提升文物行政部門在地方政府中的地位。在文物遺存極其豐富的城市，文物部門理應加強而非削弱。可以考慮在歷史文化名城，特別是著名古都，設立獨立的文物部門，並提升其在同級政府中的行政級別。

 

　　山西省文物局執法督察處負責人在接受瞭望記者采訪時，強烈要求對文物行政執法部門實行垂直領導。他認為，此舉可以大大加強行政執法的力度，減少相關干擾。文物部門裡的安全科普遍存在人員缺乏、一人身兼多職的情況，使得基層文物安全科形同虛設。如果實行垂直領導，無論是從立法層面、科學規劃層面，還是機構管理層面，都能得到較大改善。

 

　　有關人士表示，建立文物執法垂直管理和大區督查機制，不是要把文物的日常管理權從地方拿走，“國土部、環保部等部門在全國都設立了直屬的督查派出機構。這些垂直管理的產生，就是意識到中央意志和地方經濟發展存在一定的矛盾，在政令不能在地方貫通的時候，就需要一支隊伍代表中央去監督執法。文物保護執法同樣需要這樣的機制。”

 

　　“要遏制法人犯法，更重要的是對破壞文物的犯罪行為，要嚴肅追究刑責。”姚遠建議，根據刑法、行政處罰法確定的原則，公職人員故意損毀歷史文化名城、街區、村鎮，故意損毀文物古跡“構成犯罪的”，就應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰。
記者/蔣芳 王珏玢 王學濤

《瞭望》2015年第5期

（來源：瞭望微信)