文物保護和經濟發展應該有一個良性的互動關系，但是，個別地方政府對這方面的認識相對薄弱，把文物保護和經濟發展對立看待。大多數文物是需要保護和投入的，而且投入未必能夠看到產出，對當地經濟發展也不一定能帶來積極作用，因此，個別地方並不願意投入人力、財力。   　　文物保護責任終身追究制能避免許多“拍腦袋”決定，能對文物保護起到很好的作用，也是科學行政、依法行政的保障。同時，還需完善文物保護立法。只有形成完善的文物保護法律法規體系，才能執法必嚴、違法必究。   　　在已登記的不可移動文物中，保存狀況較差的占17.77%，保存狀況差的占8.43%，22年間約4.4萬處不可移動文物登記消失。這是第三次全國文物普查的結果。   　　這個始於2007年止於2011年的文物普查，亦反映出我國不可移動文物保護面臨的嚴峻形勢。   　　業內人士認為，在這一形勢的背後，是文物執法力度偏弱、文物保護與城市發展矛盾加劇、文物管理部門地位無足輕重的現實。   　　2月24日，國務院常務會議對文物工作進行部署，提出建立文物保護責任終身追究制。   　　2月26日，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會。國家文物局副局長顧玉才介紹了《國務院關於進一步加強文物工作的指導意見》有關政策情況。顧玉才介紹稱，文件提出將建立健全文物保護責任的評估機制。   　　一般不可移動文物消失正加快   　　位於陝西省商洛市的洛南城隍廟始建於明代，共15間，面積756平方米。   　　2012年，洛南縣人民政府在城隍廟周邊建設隍城廣場，開發商陝西中琪地產有限公司多次向洛南縣政府申報西移重建城隍廟。   　　2014年3月，洛南縣縣長、分管副縣長等就城隍廟拆遷問題召集有關部門商議，原則同意開發商對城隍廟拆遷西移。4月，洛南縣政府召開專題會， 擅自越權同意城隍廟西移重建設計方案。3月12日至4月24日，在未依法履行審批手續的情況下，城隍廟被開發商違法拆除。拆除的部分磚雕、壁畫等文物由縣 博物館保存，其他建築構件由開發商保管。   　　洛南城隍廟遭擅自遷移、拆除案件曝光後，國家文物局迅速發函督辦。最終，相關責任人被給予行政警告處分和行政記過處分，陝西中琪地產有限公司被罰款50萬元。   　　國家文物局分析接報案件發現，在文物保護單位周邊違法建設等案件中，絕大多數為法人違法案件。   　　洛南城隍廟遭遷移、拆除便是一起典型的縣級政府法人違法案件，這起案件還被列入今年2月4日國家文物局公布的“2014-2015年文物行政執法十大指導性案例”。   　　據國家文物局督察司司長劉銘威介紹，十個案例覆蓋了全國重點文物保護單位、省級文物保護單位、市縣級文物保護單位和未核定公布為文物保護單位的 不可移動文物四個管理層級，涉及擅自拆除文物本體、擅自修繕不可移動文物、文物保護單位范圍與建設控制地帶內違法建設等多種類型的違法行為。   　　在2月26日舉行的國務院政策例行吹風會上，顧玉才說，近年來，我國的文物事業取得了顯著成就，與此同時，文物保護還面臨著一些比較嚴峻的問 題，比如文物保護的責任尚未完全落實，一般不可移動文物（也就是現行文物保護法規定的尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物）消失在加快，文物資源的 作用發揮不夠。   　　北京科技職業學院文物學院院長、中國藝術品市場管理委員會會長李彥君告訴《法制日報》記者，不可移動文物的消失，法人違法行為居多。比如黑龍江省齊齊哈爾市的將軍府，本來在市區內，地方政府對其進行了搬遷，這對遺址破壞是很嚴重的，破壞了就沒有了。   　　多數文物部門地位無足輕重   　　據國家文物局統計，2012年，各地共上報文物行政違法案件317起，2013年上報236起，2014年上半年僅上報了80起，呈明顯的“不正常下降趨勢”。   　　2014年，國家文物局對100個古城不可移動文物的消失情況進行普查。對於地方自查上報的數字，國家文物局選擇10個縣區，用衛星和其他手段進行復核，發現出入很大。   　　中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞認為，在實際操作中，保護文物的關鍵在於有力可靠的執法體系，但目前的現實情況卻不容樂觀。比如，在各地政府中，文物管理部門大多處於無足輕重的地位，對於文物保護方面違法違規行為的執法力度也偏弱。   　　唐鈞曾做過調查，他發現，在全國31個省、自治區和直轄市中，只有北京、浙江和新疆三地設立了專門的省級文物行政執法機構。   　　北京的文物保護隊伍力量最強，執法隊編制有18人；浙江省的文物監察總隊有編制8人。另有18個省或自治區的文物行政執法機構均掛牌設立在文物局相關處室下，由行政管理人員履行文物行政執法職權。   　　上海、重慶和天津三個直轄市均由文化市場行政執法總隊來行使文物行政執法權。雲南、遼寧等7省還沒有設立文物局，文物行政執法權由文化市場行政執法隊伍履行。   　　山西省文物局執法督察處負責人曾說，在山西11個地級市中，負責文物執法督察有的是事業編制，有的是機關的一個處室；市文物局大多數是內設一個安全科負責執法督察，人員編制嚴重不足，僅能對國保、省保、市保每月巡查一次，對大量一般文物根本無力照看。   　　唐鈞建議，設立中央或省級垂直管理的體制，並配以職能齊全的大區域文物督查中心；在地方則要做好並落實文物保護部門的“三定方案”，有職能、有機構、有編制，才能有效執法。   　　2月24日的國務院常務會議提出，建立文物保護責任終身追究制。   　　“終身追責是很有必要的，不能說這是上任領導做的，之後就不了了之。”陝西省西安市社會科學院歷史文化所所長周榮說，終身追責能避免許多“拍腦袋”決定，能對文物保護起到很好的作用，而且也是科學行政、依法行政的保障。   　　在建立文物保護責任終身追究制的同時，還需要完善文物保護立法。唐鈞認為，現行文物保護法的部分規定已經落後於時代，需要進一步明確、突出可操作性，相應的配套司法解釋也要與時俱進。只有形成完善的文物保護法律法規體系，才能執法必嚴、違法必究。   　　文物保護經濟發展應良性互動   　　不可否認的是，國家對文物的保護力度正日趨增強。“文物保護越來越規范化，越來越正規化，是幾千年來對文物保護最好的一個時期。”周榮告訴《法制日報》記者。   　　在國家文物保護情況整體向好的形勢下，有一對矛盾體無法回避，那就是，隨著經濟的快速發展，文物保護和城市發展、擴張之間的矛盾有加劇的趨勢。   　　“比如西安的城牆曾面臨拆除，因為當時城牆對於城市的發展或者擴張有一定的限制，老革命家習仲勳3次拯救才得以保留。”周榮說，如果沒有習仲勳，西安城牆也沒有了。   　　國家文物局政策法規司的一位官員曾對媒體感慨：“現在文物保護最大的矛盾，就是民族整體的長遠利益和當地短期的經濟利益的矛盾。當這個矛盾發生後，如果不是上級主管部門來管，而是由屬地文物部門來管，他們就是想為文物說話，也往往無能為力。”   　　周榮發現，現在有兩種傾向不太好，一是文物保護要向經濟發展讓路；二是被動保護不改變，原來什麼樣現在什麼樣，不維修維護。   　　周榮認為，文物保護和經濟發展應該有一個良性的互動關系，但是，個別地方政府對這方面的認識相對薄弱，把文物保護和經濟發展對立看待。   　　文物保護的可持續必然需要人力、財力、物力的保障，但文物保護的投入和現狀還有一定差距，文物保護的資金缺口還比較大。   　　從實際情況來看，文物或者文物遺址能夠產生經濟效益的畢竟是少數，能夠像故宮、兵馬俑等促進地方經濟、帶來收入的文物相對比較少，大多數文物是 需要保護和投入的，而且投入未必能夠看到產出，對當地經濟發展也不一定能帶來積極作用，因此，個別地方並不願意投入人力、財力。   　　“現在，縣級文物保護狀況比較差，屬於風雨飄搖的狀態。而對於被包圍在城市裡的文物而言，尊嚴也已經不復存在，已經很破爛，因為沒有經費去維修。”周榮說，因此，地方政府需要加強文物保護的意識。   　　關於文物的合理利用問題近年來備受關注，2月24日的國務院常務會議提出要合理適度利用。   　　周榮亦認為，要讓文物融入到市民生活中去，要讓文物發揮作用。把文物關起來，這是一種消極的不作為的態度。   　　“我比較贊成把經過專家論證、積極保護起來的文物更好地為市民服務。因為文物是和一個城市的文化緊密相連的，文物要和城市文化、民族文化融合在一起，在保護的同時要加以利用。除了經濟價值，文化價值也應該考慮到。”周榮說。 （來源：法制晚報）