考古遺址是我國珍貴國有資產。據2011年完成的第三次全國文物普查結果，我國766722處不可移動文物中，包括古遺址、古墓葬、石窟寺等在內的考古遺址共357162處。考古遺址不同於歷史建築和館藏文物，從價值而言見證更為久遠甚至消失的空間文明記憶，十分珍稀，從保存狀態而言更加殘損而喪失原有功能，十分脆弱。為此，全國政協委員、中國文化遺產研究院研究員張廷皓在接受記者采訪時提出，應完善國有考古遺址保護土地和財政制度。

　　“我國悠久歷史形成的遺址數量大，遍布整個國土空間，人口與土地資源稀缺矛盾背景下的考古遺址保護責任更為艱巨。”張廷皓說。歷史上因人口壓力形成的遺址占壓和破壞狀況尚未解決，而快速工業化、城鎮化發展帶來的更高強度、更大范圍的開發損毀風險又尖銳擺在面前。第三次全國文物普查發現，考古遺址類不可移動文物中有36.2%的保存狀況屬於“較差”和“差”，遠高於古建築類相應的18.7%。我國現有土地制度與考古遺址保護管理缺乏有效銜接是其中的關鍵原因。考古遺址以土地為主要載體，從保護需求而言，對土地及其上活動的控制比遺址本體加固封護更為重要。

　　從土地所有權制度而言，遺址所有權與土地所有權相分離。大量古遺址、古墓葬和石窟寺分布在農村地區，存在國有遺址與農村集體土地所有權的不一致。另外，國有遺址與其附著土地使用權也是分離的，國有遺址范圍內存在眾多政府機關、企事業單位、城市居民和農村居民，保護監管成本畸高。“對於特別重要的考古遺址，確保遺址所有權與其附著土地所有權和使用權的統一是最有效的保護方式，然而在我國卻缺乏中央托底的土地劃撥或征收政策，完全依賴基層政府的認識水平和財力水平，致使像安陽殷墟、唐長安城等極為重要的考古遺址頻遭破壞。”張廷皓說。

　　從土地用途管制制度而言，目前國家土地分類中缺乏適用於遺址預留保護的類型。現有標准中均突出風景名勝景區的設施用地，即使專門的“文物古跡用地”也屬於城市建設用地大類之內，並未考慮農村地區的遺址保護用地問題，包括與基本農田保護政策的沖突問題，也未考慮遺址用地的特殊性質，它既不屬於未利用地，也並不一定涉及建設項目才需要發生土地性質或用途的變化，導致遺址保護區劃和管理常常處於灰色地帶，缺乏合法依據。

　　從土地登記制度而言，作為珍貴國有資產的考古遺址缺乏統一不動產登記管理制度。張廷皓介紹，目前我國數十萬處遺址、墓葬、古窟寺等國有考古遺址登記基本游離於國家土地、林地、水域等不動產登記系統之外。在我國土地緊缺的現實條件下，將有大量考古遺址長期處於所有權與附著土地所有權和使用權分離的狀態，如果考古遺址登記成為信息孤島，其保護管理就無法納入基於全國不動產信息平台上的發展規劃、土地流轉和建設管理等活動的審批和監管，考古遺址遭受大規模建設性破壞將成為制度上的必然。

　　“國有考古遺址保護管理遠遠超出文物保護專業范疇，需要從國家復興和綜合體制改革的頂層框架中尋求突破，其中土地制度改革是關鍵。”張廷皓認為完善改革要分幾個步驟，首先在修訂《中華人民共和國文物保護法》時應明確考古遺址的用地性質為文物保護性用地，限制或禁止開發使用，納入國土主體功能區規劃。調整和細化現有土地利用類型，在城鄉土地利用分類中新增適用於考古遺址保護的資源保護用地或生態保護用地類型，規范其用地方式。要建立國有考古遺址土地劃撥制度，將符合條件的國有考古遺址保護用地納入國家《劃撥用地目錄》。按照“先救命、後治病”的原則，設立中央財政專項經費確保面臨嚴重威脅的重要考古遺址土地應急征收。不動產登記管理部門加強與國家文物行政部門的協調，開展國有考古遺址土地登記工作相關調研和實施辦法編制工作，全面推進不動產統一登記中國有考古遺址的登記工作。要將國家重要的考古遺址納入國家公園體制建設的試點工作。

　　“配合土地制度改革也應有相應的財政制度作為支持。”張廷皓說，從財政體制看，事權與財力嚴重失衡。目前我國文物保護財政制度的基本特征是，事權完全“屬地管理”，經費納入地方政府“本級預算”，中央財政僅對數千處全國重點文物保護單位的本體保護工程相關工作給予專項“補助”。“這意味著數十萬處文物古跡的基礎工作，包括土地征收、搬遷補償、環境整治、修繕保護、檔案記錄與更新、災害預防與監測、日常巡查保養、參觀管理與游客服務、展示宣傳與展陳推廣、調查與研究等全部由地方政府承擔支出責任。”張廷皓說，“在現行分稅體制下，地方政府財力薄弱，近年投入經費僅占全國文物事業費支出的40%左右，責任與能力配置嚴重扭曲”。

　　從中央財政專項經費安排結構看，重項目輕日常基礎、比例嚴重失衡。“十一五”以來，中央財政經費大幅提高大遺址保護專項經費額度，2005年至2012年間總計投入超過50億元，但主要只能用於遺址本體保護及展示設施等硬件建設，雖然在少數具備開發條件的局部地段取得重大突破，但整體來看並未從制度上解決遺址保護面臨的土地矛盾和基礎工作薄弱困境，甚至導致一些沒有條件或不必要進行開發展示的遺址大搞園館建設，運營成本和財政負擔激增，巨額中央財政經費投入的可持續效果也大打折扣。

　　因此張廷皓建議，調整中央政府遺址保護經費支出結構，參照國家重點建設項目和中央森林生態效益補償基金的辦法，允許中央財政經費支持重要遺址的土地征收和日常管護工作。開辟中央財政考古遺址土地征收資金渠道，對價值重大或面臨重大威脅的遺址土地進行征收。提供中央財政重大考古遺址日常管護經費保障，建立國有遺址管護規章，將國有遺址管護納入公共服務體系。建議由中央財政統一承擔像長城這類重大國有遺址的日常管護經費，提高國有遺址保護管理水平。