隨著城市化和工業化的推進，加之我國長期以來長期分割的城鄉二元土地所有制和管理制度的制約，城市土地特別是建設用地的緊張與農村土地的低效利用局面並存，土地的可持續利用成為城市的可持續發展和城鄉社會的統籌發展所面臨的核心問題，本文將以土地資源的可持續發展理論為支撐，以浏陽市工業新城的土地開發和利用為研究對象，探討我國城市土地資源可持續發展的對策和措施，以期對當前我國的城市化進程中面臨的土地資源開發和利用有所助益。

　　土地，國脈所系，民生所依。土地資源的開發利用為我國經濟社會快速發展奠定了物質基礎。2009年，浏陽市委市政府提出了建設橫跨兩園區、涵蓋四鄉鎮的“工業新城”。新城規劃總用地396平方公裡，其中建設用地規模將近100平方公裡。當前，新城建設大幕拉啟，受用地規劃滯後的制約，新城農業用地、建設用地、生態用地等各類用地供需矛盾將日趣凸顯，如何保障新城有限土地資源的可持續利用對統籌實現新城經濟社會協調發展至關重要。

　　一、土地資源可持續利用含義

　　土地資源可持續利用是受當前土地資源瓶頸作用日漸凸顯的嚴峻形勢倒逼，以土地的高效、集約、綜合利用為基礎，基於可持續發展理論而提出來的科學用地方式。它包含兩層含義：一是土地資源的高效持續利用；二是土地資源與社會其他資源相配合共同支撐經濟社會持續發展。[1]土地資源的可持續利用主要包括以下內容：（1）土地資源數量配置與土地資源的總量稀缺保持高度一致；（2）土地資源質量組合與土地資源禀賦相適應；（3）土地資源的時間安排與土地資源的時序性完全相當；（4）土地資源配置應當考慮區域差異，反映各地區特點，激發各地區發展活力。內容的核心是指土地資源既要滿足當代人的需要，又不影響後代人的發展條件，保證有限的土地供給能滿足社會經濟持續發展的土地需求，要讓土地資源配置在數量上具有均衡性，在質量上具有級差性，在時間上具有長期性，在空間上具有全局性，從而實現自然協調性、經濟連續性和社會持續性的統一。工業新城土地資源的可持續發展就是指新城的土地利用在“保護資源、保障發展、保持生態”的基本理念指導下，在生態合理、經濟可行、社會可接受的控制目標約束下（如圖1所示），實現新城經濟社會城鄉統籌、區域協調的和諧發展。

　　二、工業新城土地資源可持續利用對策

　　（一）走內涵型開發模式，高效利用農業用地

　　人類社會創造財富實質就是對土地進行遞進式的開發利用過程。建設工業新城同樣是在現有發展基礎上對規劃范圍內的土地進行統籌開發和利用。由於新城涵蓋永安、北盛、洞陽、蕉溪四個鄉鎮，規劃用地也是以農業用地為主（如表1所示），因此，高效利用農業用地，夯實新城第一產業，將為新城發展奠定基礎。高效利用農業用地，要多方面統籌兼顧。

　　首先要控制存量高效利用。要長期堅持“保經濟增長、保耕地紅線”的“雙保”行動，實行最嚴格的耕地保護制度，對新城區劃類的農業用地實行動態監控制度，保證耕地數量不減；要加大水利、防洪、生態等基礎設施建設，保證耕地面積不因洪澇、干旱等自然災害而減少。在保證耕地數量不減少的同時要保障耕地質量，要實施“沃土工程”、“移土培肥”、“土壤培植”工程，保證耕地的耕作層、耕地質量、耕地產出不因人工化肥種植、取土、挖沙而受影響，定期檢測監控耕地土壤質量；要嚴禁耕地拋荒，提高耕地復種指數，加快發展農業合作社規模經營，堅持發展烤煙、藥材、有機蔬菜、花卉苗木、規模養殖等特色現代農業，提高耕地單位產能。

　　其次要保證增量持續利用。土地的數量是有限的，耕地數量更是匮乏。因此，應根據浏陽市土地整理復墾開發規劃（如表2所示）細分編制工業新城土地綜合整治規劃並嚴格執行；要大力加強農田水利、農村道路等農業基礎設施建設，積極開展土地整理；要認真領會和貫徹國土資源部最新發出的《關於進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》，嚴格控制新城內現有農村宅基地的改擴建，將新建宅基地納入居住點規劃並嚴格審批農村新建住宅和鄉村別墅的占地面積，做到事前審批，事後復查和定期核查相結合的監管制度，加大空心村、廢棄宅基地的整理力度，大力加強新城農村居民點整理；要統籌規劃，積極開展廢棄土地的

　　再次要占補平衡合理利用。當前，工業新城的建設正處於初期階段，新城也是三大高速交匯地和長浏城際輕軌必經地，同時也是多條縣鄉道必經地，要完善新城區劃內的交通網絡、水、電等基礎設施建設必然會占用不少耕地。因此，要力爭少占或不占耕地，嚴格執行耕地占補平衡制度，在新城永安、北盛、洞陽等市域次中心鎮因建設擠占耕地時，必須由官渡、社港、金剛、淳口等一般鎮多補充耕地，同時要考慮因新城發展而引起的土地發展權配置的不同和利益分配的不平衡，要將新城次中心鄉鎮優先的土地發展權所帶來的利益與犧牲土地發展權為補充耕地作貢獻的一般鄉鎮共享，而不是按照“誰投資，誰受益”傳統原則由新城獨享，否則難以做到統籌兼顧與協調發展。總之，新城農業用地的開發利用既要保證數量不減，又要保障質量提高，不斷提高新城有限農業用地的產值以滿足新城可持續發展需要。

　　（二）采用立體化利用方式，集約利用工業用地

　　農業是基礎，工業是主導。工業新城的發展正是建立在長沙國家生物產業基地和湖南浏陽制造產業基地的發展基礎之上，並將繼續以兩基地的發展為主導，新城工業發展離不開城市建設用地這一稀缺性載體。因此，不僅要高效利用新城農業用地，更要集約利用新城建設用地，尤其是建設用地中的工業用地。從表1可見，工業新城總體規劃用地面積中，由於林地占絕大比例，城市建設用地僅占總體規劃用地的16.89%，包括遠景城市建設用地在內也只有23.68%.在這比重有限的建設用地中，根據《浏陽工業新城總體發展規劃》公布的“規劃城市建設用地一覽表”（如表3所示），工業用地雖占新城建設用地的40.43%，但僅占新城總體規劃用地的6.82%.總量有限的工業用地遠遠滿足不了新城工業項目發展的用地需求。

　　由於工業用地產出是主導和支撐新城社會經濟發展的驅動力，因此，集約利用新城建設用地的核心在於集約利用好工業用地。集約利用工業用地，是指以用量節約、布局合理、結構優化為前提，通過增加存量土地的投入，改善工業用地的經營和管理，使工業用地利用的綜合效益和效率不斷提高。

　　首先要從源頭節約用量，優化用地總體布局。工業要發展，招商引資爭取項目是關鍵。但招商引資要合理提高工業用地准入門檻，改變過去用地選址服從“項目需要”、用地面積服從“項目投資人需求”而忽視用地布局和用地效益的局面。現有的新城工業用地主要分布在生物醫藥園、現代制造產業基地、豐裕和亞洲湖組團，[2]要讓新項目用地選址與現有產業布局相一致，以提高新城產業集聚度和用地總體布局合理程度；要嚴格遵守2008年國土資源部發布和實施的《工業項目建設用地控制指標》，將項目用地面積與投資總額掛鉤，提高項目用地單位面積投資強度和容積率。

　　其次要動態評估用地效益，合理調整工業用地數量和布局。項目建設用地的管理不僅僅是“辦理用地審批手續”，在項目立項審批時，應對投資強度、容積率、建築密度等指標預先控制，達不到控制指標要求的項目不予立項，對建成的項目，按計劃對各項控制指標進行驗收；項目用地審批時，要從用地面積、用地費用概算等方面進行項目初步設計的審查；項目取得土地使用權證和項目運行後，要對項目用地進行復核，防止“批東占西、批少占多”，避免借項目投資之名行“囤地、炒地”之實，同時要綜合項目運行後產生的就業機會、稅收貢獻、單位產值等指標因素與項目占地面積掛鉤評價，適時適當調整供地面積；同時可以鼓勵新城區劃內效益低、規模小、產品同質或同類的醫藥企業合並，可以整合回收企業閒置用地和廠房並重組招商，可以及時清理整頓關停倒閉企業，以此減少土地閒置時間和面積。

　　再次，要立體化利用工業用地。要鼓勵企業用地由“橫向平鋪”向“縱向高度”發展，引導企業加層改建，對於污染小，勞動力密集程度弱的醫藥類企業可以適度上調容積率和適當下降綠地率，以此優化新城工業用地結構。對於工業用地以外的城市建設用地，要切實保證公共設施用地，優化住宅用地結構，提高交通、市政等其他建設用地的綜合利用效益。在穩定發展第二產業的同時，加快發展商業金融、會展物流、文化娛樂等第三產業，節約控制工業用地，優化新城建設用地結構。

　　節約集約用地是新城建設用地可持續利用的主要路徑，但僅僅依靠存量控制遠遠難以滿足新城工業化和城市化快速推進對建設用地的需求。根據浏陽市政府組織編制的《浏陽市土地利用總體規劃（2006-2020）》，[3]僅新城內的北盛、永安、洞陽三鎮在2006-2020年間將新增城鎮建設用地2501.87公頃，其中占用耕地將達1011.78公頃。對此，我市可根據《中共長沙市委推進城鄉一體化發展工作綱要》中“創新土地管理制度，引導土地有序流轉”的要求，在“尊重民意、保障民利”的基本理念指導下，在借鑒江蘇蘇州、安徽蕪湖、廣東廣州等地區成功經驗的基礎上，研究推進經濟基礎較好的北盛、永安、洞陽三鎮開展“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”、土地承包經營權置換保障、以宅基地永久使用權置換城鎮房產的試點工作，以實現既滿足新城建設用地需求又確保新城區劃內“耕地總量不減少、基本保護面積不減少、糧食綜合生產能力不降低”的多元目標。

　　（三）采取主動型保護策略，綜合利用生態用地

　　浏陽作為“長株潭”城市群“兩型”社會建設規劃中的區域次中心城市之一，“環境友好、資源節約”的科學發展理念為新城的發展指明了方向，新城將逐步發展成人居和工作環境優美的“宜居宜業”城市。如表1所示，46.59%的林地面積和1.96%的水域面積為新城的發展奠定了良好的生態基礎。對此，應采取綜合利用原則，保持生態用地多樣化。首先可以參照基本農田保護區的管理模式，劃定一定面積的基本林區和水域加以嚴格控制和管理，進行定向生態保護，發揮主體生態區的自然涵養和綠化功能；以油茶種植和水產養殖為生態軸，發展綠色產業及休閒旅游業；在城市建設范圍內，應當充分利用公共綠地、防護綠地、生產綠地、單位附屬綠地發展平面綠化，利用路、橋、樓、河等空間發展立體綠化，利用庭園、樓道、陽台等環境發展居室綠化。在充分利用生態用地的同時，應嚴格控制新城內的點源污染和水系流域污染，減少農業面源污染，降低大氣和噪聲污染，保證生態用地的生態功效少打“折扣”；要建立生態補償機制，積極推進農村人居環境管理和城市環境預防保護工作。

　　三、工業新城土地資源可持續利用措施

　　土地的可持續利用是一項長期系統的工程，因此，要建立健全節約集約用地的長效體制和機制，保證節約和集約用地落到實處。

　　（一）科學編制並嚴格執行工業新城土地利用總體規劃

　　當前，浏陽市政府已經組織編制了《浏陽市土地利用總體規劃（2006-2020）》，《浏陽工業新城總體發展規劃》也於2010年1月通過專家評審，其中也有專篇涉及“城市總體用地布局”，但內容過於框架，也缺乏節約和集約用地的具體目標及指導思想、保護措施等內容。因此，應根據《浏陽市土地利用總體規劃（2006-2020）》和《浏陽工業新城總體發展規劃》編制《浏陽市工業新城土地利用總體規劃》，並將其加以細化、剛化，使新城用地特別是建設用地有規劃可依，使項目用地服從規劃。通過系統編制工業新城節約和集約用地方案，讓節約集約用地剛性到執行層面；通過參照新城人口增長速度，充分估算土地利用量的年序變化及未來的土地供需情況；通過編制系統的土地整理方案和土地有序流轉方案，確保農業用地和城市建設用地的盤活量。

　　（二）建立土地節約集約利用的評價與考核機制

　　土地的節約集約利用並不僅僅是國土管理部門的責任，在強化國土資源局和鄉鎮國土所的土地監管職責的同時，要將發改、工業經濟、基地和園區管理委員會、農業、林業、水利、四鄉鎮等用地部門和單位納入評價考核機制，建議制定如下評價考核內容：土地利用和管理部門的主要責任、基本農田的保護、土地出讓金的收繳、土地出讓方式的、農地轉用計劃的使用、土地利用規劃的實施以及用地項目的投資強度、產出率等。既要通過土地利用的數量和土地利用的產出率加以評價，又要從土地保持的質量等方面加以考評。

　　（三）建立誘致性土地管理機制

　　傳統的土地管理機制是由政府完全將土地作為一種資源，通過行政層面的計劃和安排進行正面的強制性管理，這種管理機制容易受用地部門的利益驅動，也容易遭到土地利用主體--團體或個人的抵觸，導致管理失效。誘致性土地管理機制則是由政府從側面給出資源利用外部約束條件，通過對土地利用主體利益的引導，促使土地利用主體發揮主觀能動性，加強土地利用行為的自我約束，實現土地利用的有序管理。[4]土地資源資產化管理和土地經營制度創新是其中的兩個重要方面。土地資源資產化管理就是按經濟屬性對資源與資產的界限進行劃分，並將原來的數量管理與價值管理相結合，從而提高土地資源管理水平。因此應通過土地資源價值核算，將土地作為一種資產納入會計核算體系，把實物量管理與價值量管理有機結合，處理好土地資源價值補償與價值實現的關系。此外，要營造經營制度創新環境，鼓勵轉讓、轉包、入股、出租、抵押等形式，探討耕地流轉機制。對於目前已在其它地區出現的新的耕地流轉機制，如浙江樂清縣的轉包制、廣東南海市的股份合作制、北京順義縣的村辦集體農場制、山東平度市的二田制（口糧田和承包田）、遼寧海成市的股份合作三田制（口糧田、經濟田、責任田）等等成功經驗，可以學習借鑒，要通過土地經營制度創新推動區域土地資源可持續利用。

　　（四）逐步建立和完善農村集體建設用地流轉配套制度

　　長期以來，由於城鄉分割的二元土地所有制度和管理制度的制約，城市建設用地的需求擴張與供量有限並存，農村集體建設用地的供量充足與利用低效並存。對此，江蘇蘇州從1996年就開始了對集體建設用地使用權流轉的探索與實踐，安徽蕪湖從2000年開始了農村建設用地使用權流轉試點工作，廣東省作為我國改革開放的前沿陣地從上世紀90年代中期就開始了農村集體建設用地流轉試點工作，並於2005年以省政府令第100號頒布實施了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。當前，雖然由國土部負責制定的集體建設用地流轉管理辦法尚未出台，但各地農村集體建設用地流轉試點工作有如潮湧，新華網就曾於2009年3月18日報道“農村集體建設用地流轉辦法將於近期出台”。由此可見，農村集體建設用地流轉在不久的將來必然將提升到層面。對此，我們可以加強研究，逐步建立和完善農村集體建設用地流轉配套制度。一是建立農民應得土地收益和集體經濟組織土地收益的監督機制，加快建立集體土地流轉收益管理辦法以及農民社會保障措施等配套政策；二是建立相應的地價體系及評估體系，包括轉讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設用地價格評估體系；三是建立集體建設用地基准地價和最低價保護制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農村集體建設用地（宅基地）復基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超占地、違法違規用地等遺留問題。五是調整稅收政策，使集體土地的流轉和國有土地的流轉都需要繳納相同的稅種、稅額，為達到集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平台的最終目標奠定基礎；六是搞好信息公開查詢工作、指導簽訂各有關文書、產權變更登記政策咨詢等相關配套工作。

　　四、結語

　　土地是財富之母，對於稀缺和不可再生的土地資源，工業新城的土地利用要采取內涵型土地開發模式、立體化土地利用方式和主動型土地保護策略，通過建立健全相應機制和制度保障有限土地的可持續利用，空間布局合理、產業特色鮮明、城市功能齊全、基礎設施完善、人居環境優美、城鄉發展協調的工業“新”城必將建成。