廣州市清真先賢古墓禮拜殿已於2010年9月13日舉行了盛大的竣工典禮，其以莊重典雅、中外合璧的建築風格和地處鬧市又古樸幽靜的選址，以及清真先賢古墓的感召地位，吸引了世界眾多穆斯林前來慶典和禮拜。但該項目建設之初的工程選址和施工單位工程資質選擇等問題，讓這座令芸芸穆斯林傾倒的恢弘建築幾近夭折。因此，有必要重新梳理和界定文物保護區內等特殊建設工程招標投標中，如何選擇和確定投標人資質標准的問題，並希望以此案例引發相關部門關注，進一步規范建設工程與建築業企業資質標准的對應關系，使資質標准在招標投標的資質要求和維護建設工程市場秩序上發揮重要作用。
    一、工程建設背景
    本工程地址座落在廣州市越秀區解放北路清真先賢古墓，東鄰蘭圃公園，南近交易會館，西接市政園林局臨建宿捨，北靠環市路大北立交。墓區占地面積2.5公頃，呈南北長東西狹的長條地形，一條石板古道縱貫南北。先賢古墓區內有“一門忠孝”牌坊、“節烈流芳”牌坊、“三忠亭”、“三忠墓”等人文景觀和建築，以有貞觀三年(公元629年)來廣州傳教的賽義德•艾比•宛葛素及40多位阿拉伯著名伊斯蘭教傳教士的墓地而聞名。1962年被列入廣東省級文物保護單位。
    2008年，廣州市政府將清真先賢古墓禮拜殿建設工程列入亞運專項工程之一，建設單位按市發改委立項要求，邀請有關設計單位進行了禮拜殿設計方案的競標，設計成果確定後國家文物局與廣州市政府達成共識，認為：建設清真先賢古墓禮拜殿賦予了歷史和現實意義，體現了黨和國家的民族宗教政策，符合伊斯蘭教寺墓合一傳統，但在文物保護區內不宜建設，可以就近征用與古墓西面接壤的市政園林局臨建宿捨用地進行建設，這樣既符合國家文物保護法規，又保證了禮拜殿與清真先賢古墓的密切關系。國家文物局在《關於清真先賢古墓禮拜殿選址和建設方案的批復》中指出：工程建設應結合清真先賢古墓保護的實際需要，統籌考慮禮拜殿的基礎設施及道路設計，確保文物及人員安全；應盡量減少新建禮拜殿對清真先賢古墓環境風貌的影響；應在工程擬建區域開展建設前期的考古工作，確保考古工作質量和工地安全；應結合考古結果和文物保護需要，進一步完善工程選址和建設方案，有省文化廳核實後實施；施工過程中應采取必要措施，避免對文物造成不利影響。
國家文物局的明確批復和廣州市政府的大力支持終於使清真先賢古墓禮拜殿工程得以實施，也因為國家文物局的要求，為此後的工程承包施工招投標的資質確定帶來糾結。
    二、工程招投標
    廣州市發展和改革委員會《關於先賢古墓禮拜殿工程項目的立項批復》，明確了項目總投資1684萬元，所需建設資金以廣州市伊斯蘭教協會自籌為主，市財政給予適當補貼。清真先賢古墓禮拜殿工程滿足《中華人民共和國招投標法》第三條：“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：（一）大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目”的有關條件，必須依法公開招投標。
招標代理機構在招標公告確定投標人資質時，參考國家文物局《批復》意見，載明投標人須同時具有承接本工程所需的以下資質：
    （1）園林古建築工程專業承包二級或以上級別專業承包資質；
    （2）國家文物局頒發的文物保護工程施工二級或以上資質；
    招標公告經建設單位、建設單位行政主管部門和文物行政主管部門審核，並通過廣州市建設工程招標投標管理辦公室和廣州建設工程交易中心審查備案後，在廣州市建設工程交易網如期公示。到報名截止期，沒有一家投標人報名。招標代理單位將此情況分別向業主、業主行政主管部門及市建設工程招標管理辦公室作了書面匯報，經多方磋商，市招標投標管理辦公室和建設工程交易中心同意修改招標公告中有關業績內容，並取消了“國家文物局頒發的文物保護工程施工二級或以上資質”的資質要求，延期報名時間。報名期間有超過5家的投標人報名，但文物行政主管部門認為取消“文物保護工程施工資質”不合理，對無“文物保護工程施工資質”的投標人不予認可。於是，本工程施工招標該不該采用“文物保護工程施工資質”便成為本工程招標投標能否成立的關鍵。
    文物行政主管部門認為取消文物保護工程施工資質不合理，有悖國家文物局關於加強項目區文物及環境風貌保護精神，和“《中華人民共和國文物保護法實施條例》第十五條承擔文物保護單位的修繕、遷移、重建工程的單位，應當同時取得文物行政主管部門發給的相應等級的文物保護工程資質證書和建設行政主管部門發給的相應等級的資質證書”規定。清真先賢古墓禮拜殿工程選址在清真先賢古墓文物保護區的有效范圍之內，工程施工過程中不可避免會對工程現場及周邊文物造成影響，具備文物保護經驗的施工單位更有利於在文物保護區內組織施工。
    招投標行政主管部門則認為，本項目不屬於《中華人民共和國文物保護法實施條例》第十五條有關文物保護單位的修繕、遷移、重建等工程范疇，並且“文物保護工程施工資質”不在《建築業企業資質等級標准》之列，取消“文物保護工程施工資質”更有利潛在投標人投標，符合《招標投標法》精神。
    為消弭投標人施工資質設定上的爭議，從有利於實現工程招標出發，經多方協商，決定在資質要求上允許采取聯合體的方式進行第二次招標公告。結果以不足五家投標人報名而宣告公開招標失敗。至此，建設單位行政主管部門提出工程招投標由其負責監管，投標人資質仍然采用第一次招投標公告要求，以邀請招標的方式，邀請三家符合資質要求的專業施工單位投標，評標委員會成員從市建設工程交易中心專家庫隨機抽取。盡管一場關於專業施工資質如何選擇的招標爭議以專業招標方式得以結束，但從該工程招投標所折射出的資質差別化和招投標平台割裂現象卻不能不引起我們思考。
    三、招標糾結
    本文工程施工資質的難確定性雖是個案，但工程招標中如何合理設定施工企業資質及滿足工程招投標平台的建設問題卻是常態。自《招標投標法》實施以來，我國各地普遍建立起建設工程有形市場，但真正活躍且成熟的當推以建設部門牽頭的建設工程交易平台，其他交易平台處於或則硬件缺失或則規范建設滯後卻仍在運行的無序狀態。一般進入建設工程領域的，投標人的資質基本上是按《建築業企業資質等級標准》申請，而《建築業企業資質等級標准》是由國務院授權，建設部牽頭並會同鐵道部、交通部、水利部、信息產業部、民航總局等有關部門組織制定的。由於各部委的利益關系和其管轄范圍的局限性，不可能將其他部門的專業資質涵蓋其中，工程種類的多樣性決定了有部分資質等級不能列入《建築業企業資質等級標准》，從而形成《建築業企業資質等級標准》內資質和《建築業企業資質等級標准》外資質的區別。這樣，以非房建和市政為主的建設工程進入隸屬建設口的建設工程交易中心招標審查時，內資質和外資質就處於一個不平等地位，在資質設定上外資質往往淪為從屬位置；反過來，在特定工程招投標中，大多招標人並不將招標工程放在歸口建設部門規范成熟的交易平台上進行招投標，而是另辟蹊徑，著陸還不健全的交易平台，規避規范管理，以《建築業企業資質等級標准》外資質作為設定招投標門檻的利器，根據利益大小和關系遠近，量身挑選有利某些投標人的資質條件，將大多數潛在投標人排之門外。這一點在業界已廣成诟病。對於涉及不同專業招投標工程的資質問題，雖然《招標投標法》允許采取聯合體方式互補專業間的不平衡，但因聯合體之間天然存在行業差別和利益隔閡，實際上很難做到完美聯姻，不是大型工程投標人之間極少聯合。如此一來，《建築業企業資質等級標准》外增加的其他行業資質標准不僅未給工程招投標帶來一片藍天，反而成為糾結招投標施工資質、規避管理和引發工程腐敗的源頭和盾牌。
    四、糾結啟示
    《中華人民共和國招標投標法》第三條明確載明中華人民共和國境內工程建設項目的具體范圍和規模標准由“國務院發展計劃部門會同國務院有關部門制訂”，國家以法律的形式確定了國家發展和改革委員會在招投標工作上的主導地位，但國家發展和改革委員會自2000年4月發布《工程建設項目招標范圍和規模標准規定》後，並沒有積極推進建立統一規范的工程市場，沒有著手將項目規模標准與建設工程施工企業資質建立起對應關系，而采取了放任和擴大建設工程市場各自為政的格局，以致出現建設工程招投標沒有一個權威仲裁機構，沒有統一規范指引，招標人在建築業企業資質設定上無規范約束的自由主義局面。國家發展和改革委員會的綜合屬性決定了其在社會資源分配上更趨於公平公正，因此國家發展和改革委員會有責任擔當起統領境內建設工程招投標工作，建立一個跨行業跨領域的、規范有序的有形市場，統一確定境內建設工程與境內所有建築業企業資質之間對應關系，真正使招投標有法可依，有章可循。這不僅是預防和杜絕招標人規避招投標規范管理，防止和遏制工程腐敗的必要手段，也是貫徹《招標投標法》精神，維護公平競爭市場經濟秩序的必要舉措。（作者單位均系廣州建成工程造價咨詢事務所有限公司）