近年來，隨著地方建設和旅游活動的開展，各種文物破壞事件層出不窮，而自1982年即投入實施的《文物保護法》，被各方人士批評保護“不給力”。隨著《旅游法》的出台和《文物保護法》修訂被提上議事日程，如何平衡文物保護和旅游開發的關系，再度引起了人們的廣泛關注和熱烈討論。

    旅游：“文物殺手”還是“救命稻草”？

    前不久，一張刻有“丁錦昊到此一游”的神廟照片從埃及傳回國內，引起輿論大嘩，國人紛紛口誅筆伐，稱上述行為“有損國格”。

    其實，這種“有損國格”的行為在國內景區時有發生。不管是長城的石磚、泰山的摩崖，還是公園裡的雕塑、柱子甚至門檻，處處都可以看見“某某到此一游”、“某某我愛你”等字樣。而前不久一名湖北游客擊碎故宮翊坤宮玻璃，以致臨窗珍貴文物受損的消息，更被視為“低素質游客”毀損文物的鐵證。

    如果說普通游客對文物的破壞是細微的、局部的，政府和旅游企業則被視為更具殺傷力的“文物破壞者”。南京大學政府管理學院學者姚遠告訴記者：“當前我國的文物保護主要面臨兩個威脅：一個是城市建設過程中的違法拆除，另一個就是過度旅游開發導致的破壞。這二者的行為主體不一樣，但其背後的動機是確定的，那就是商業利益的取向。”

    作為文保界的著名“斗士”，前不久，姚遠剛剛與作家薛冰、記者王宏偉聯手，率先對南京發掘疑似陳文帝陵的行為提出質疑。據了解，南京方面不惜觸犯“不主動發掘帝王陵”的鐵律，挖掘疑似陳文帝陵的獅子沖墓地，就是為了規劃建設南朝石刻博物館和遺址公園。

    針對社會質疑，南京市文廣新局文物處相關負責人表示，此次發掘是“保護性發掘”，是“活保”，“不能讓文物自生自滅，淹沒在荒郊野外”。他同時列舉陝西秦陵兵馬俑、大明宮遺址公園的例子，稱其為“文物活保”的成功范例。

    正如上述負責人所言，在我國的文物保護過程中，旅游開發並非始終扮演著“文物破壞者”的角色。對文物進行適度的旅游開發，也曾一度被視為文物保護的“救命稻草”，秦陵兵馬俑、大明宮遺址公園等就是利用文物資源適度發展旅游的成功范例。

    近幾年，古建發燒友、民間文保人士唐大華一直致力於對山西古建築的探訪和保護。唐大華告訴記者，由於地方有關部門對文保重視不夠、經費不足，山西很多珍貴的早期木結構建築正面臨牆倒屋塌的窘境，“如果地方政府能夠敞開大門，合理進行旅游開發，不僅能夠彌補修繕、維護經費的不足，還能向大眾普及古建保護知識，這是一舉兩得的好事兒”。

    針對記者所提“文物破壞”的隱憂，唐大華說：“旅游開發和文物破壞之間並沒有必然的聯系，關鍵看你怎麼做，怎麼把握合適的尺度。”北京交通大學旅游與規劃研究中心主任王衍用也指出：“文物是旅游的衣食父母，搞旅游的比搞文物的還要重視文物保護，關鍵是要在旅游規劃中秉持合理的開發理念。”

    《文物保護法》：怎樣修訂更“給力”？

    刻劃文物、違法拆建、過度開發、毀真造假、修繕不力，面對層出不窮的文物破壞亂象，文物界人士紛紛呼吁：現行《文物保護法》“不健全”、“不給力”，亟須補充修訂。

    近年來，各地名人故居“噩耗頻傳”。僅以2012年而論，就有北京的梁林故居、重慶的蔣介石行營、南京的張治中公館等名人故居相繼傳出被拆毀的消息。專家指出，名人故居頻遭“黑手”，跟現行《文物保護法》對“名人故居”的認定標准缺失有很大關系，應該在修訂中加以補充、明確。

    違法成本過低，被視為《文物保護法》“不給力”的另一個重要原因。據了解，按照現行《文物保護法》，對破壞文物的行為，文物部門只能處以一定額度的罰款，缺乏其他更嚴厲的強制性手段。梁林故居被拆，最終以50萬元罰款了事，而針對章士钊故居的違法施工，罰款僅為20萬元。

    姚遠指出，在土地市價動辄每平方米數萬元的情況下，50萬元限額的罰款不過是“九牛一毛”，即使數倍、數十倍地提高處罰額度，仍難震懾破壞者的強制拆除。他建議，修訂《文物保護法》時應當明確，公職人員故意損毀歷史文化名城、街區、村鎮，構成犯罪的，應該依法追究刑事責任。

    相比於文保人士對“保護”的拳拳致意，旅游業人士則希望借助《文物保護法》修訂，對文物界普遍存在的“排他性保護”加以糾正。北京大學旅游研究與規劃中心主任吳必虎告訴記者，當前文物破壞現象層出不窮，文物保護部門難辭其咎，“排他性”的保護理念不僅限制了文物保護本身，也對科教宣傳、旅游開發等活動造成了不必要的干擾。

    吳必虎舉例說，《文物保護法》第二十二條規定：“不可移動文物已經全部毀壞的，應當實施遺址保護，不得在原址重建。”鑒於我國的很多文保單位都是木結構建築，其中不少都是經過歷朝歷代不斷重建的，“不得原址重建的規定不符合學理、法理。《文物保護法》應該對不可移動文物該不該重建、怎麼重建的相關標准、程序做出明確規定，而不是對重建一概否決。”

    除此之外，吳必虎還表示，文物保護不應該僅僅局限於物質的單體建築的保護，還應該兼顧對非物質文化的保護。“以西安興教寺為例，並非只有唐代、明代遺留下來的建築才需要保護，對於佛教文物來說，寺、塔、僧是一體的，應該綜合保護。”

    《旅游法》：為景區文物保駕護航？

    前不久，“丁錦昊到此一游”事件引起了國人對於游客素質和文明旅游的大討論，時值《旅游法》出台之際，人們紛紛追問：《旅游法》能制止“到此一游”等文物破壞行為嗎？能為景區文物保護保駕護航嗎？

    “其實，對於刻劃、塗污文物等破壞行為，《文物保護法》早有相關規定。”湖南省文物考古研究所原所長袁家榮指出，《文物保護法》第六十六條規定：“刻劃、塗污或者損壞文物尚不嚴重的，由公安機關或者文物所在單位給予警告，可以並處罰款。”但由於量刑模糊，執法操作性不強，一直以來真正以刻字定罪的並不多見。

    相比之下，《旅游法》的規定似乎更加“模糊”。記者查閱《旅游法》第十三條：“旅游者在旅游活動中應當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態環境，遵守旅游文明行為規范。”

    對此，北京第二外國語學院旅游法律與產業規制研究中心副教授王惠靜表示，“文明出游本屬於道德問題，《旅游法》將其提升至法律層面，但卻並未就不文明出游規定游客的具體法律責任，關鍵還是靠道德約束和有關部門的宣傳教育。”吳必虎則表示，《旅游法》作為一部綜合法，不可能在細節問題上做過多規定，對“到此一游”等行為的法律定性和懲罰措施，尚待配套法規的進一步出台。

    據吳必虎介紹，目前我國已經制定了《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《文物保護法》、《環境保護法》等20多部法律法規，用於自然、人文資源的保護。“相比之下，上述部門法更加注重對各自領域資源的保護，而《旅游法》作為一部綜合法，比較全面地考慮到了各方面的訴求，對資源的保護和利用同時進行了綜合的考慮和規定。”

    “具體到文物保護方面，如果說《文物保護法》更多地側重文物保護，《旅游法》則強調對文物資源的‘護用並舉’。”吳必虎舉例說，《旅游法》第十九條：“旅游發展規劃應當與土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護和利用規劃相銜接。”第二十一條：“對自然資源和文物等人文資源進行旅游利用，必須嚴格遵守有關法律、法規的規定，符合資源、生態保護和文物安全的要求。”都對旅游開發活動中文物資源的保護與利用做了相關規定。

    盡信法，不如無法？

    盡管文物界、旅游界都對《文物保護法》修訂和《旅游法》出台寄予厚望，但相當一部分專家同時指出，當前我國存在的文物保護困局，法律的滯後與缺失只是一方面，更關鍵的問題在於有法不依、執法不嚴、違法不究，而其背後更深層次的原因，則是部門尋租和商業利益的博弈。

    “目前我國在文物保護方面，其實是有一套相對完整的法律體系的。”姚遠向記者列數，除了根本的《文物保護法》，國務院還據其制定了《文物保護法實施條例》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等一系列行政法規，各地方也制定了相應的地方法規和政府規章。除此之外，對於嚴重破壞文物的行為，《刑法》規定可以依法追究刑事責任；對於建設開發過程中可能碰到的文物問題，《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《旅游法》等法律都有相關規定；對於政府的非法決策、非法拆除，《行政許可法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《政府信息公開條例》原則上都可以進行約束。“關鍵不在於沒法，而在於有法不依、執法不嚴、違法不究，這背後更深層次的原因，則是商業利益的驅動。”

    那麼，如何控制法人犯法，真正將《文物保護法》落到實處呢？姚遠撰文指出，文物保護要鼓勵公眾參與和監督，形成政府和民間的保護合力。“形成合力，前提是文物行政的陽光透明。例如把城市不可移動文物名錄等信息公開，對文物拆除、遷移、修繕等行政許可進行公示，編制文物保護規劃，建立征求公眾意見制度，都亟待從國家立法層面自上而下推動。”

    對於文物保護和利用過程中的公眾監督，中國建築學會室內設計分會副理事長宋微建也有類似表述。從去年5月1日至今，宋微建在微博上發起的“救救桃花塢”行動引起了媒體和公眾的廣泛關注。截至目前，蘇州桃花塢保護利用工程尚未落下帷幕，宋微建的呼吁也未嘗稍歇。考慮到普通民眾可能缺乏相關的專業知識，宋微建表示，文物保護應該引入專業性的民間機構，對政府的行為進行有效監督。

    “一部法律的實施取決於兩個方面：一個是國民法律意識的提高，這有賴於逐步的教育和宣傳；另一個則是執法力度的加強，這需要執法部門和公眾共同努力。”吳必虎總結道，《文物保護法》的修訂和《旅游法》的出台，是文物界和旅游界共同的機遇，但對如何協調文物保護和旅游開發這一命題的探索，仍然任重而道遠。